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《事业单位工作人员处分暂行规定》适用对象问题浅议
信息来源:微信公号我们都是纪检人     2017-10-21  

    吴思的《血酬定律》中描述过一个特殊的群体——“白员”:“白是白丁或白干,非官身而做官事,不领工资而做官事,这就是白役,白员是白役和编制外官吏的统称”。用现代语言描述,就是行使国家公权力但没有正式编制的人员,与现在报道中常见的“临时工”有诸多相似之处。当然,这不是本文的探讨对象。

    本文想探讨的是《事业单位工作人员处分暂行规定》(以下简称《规定》)中所指的“事业单位工作人员”究竟包括哪些人员?是专指事业单位内有事业编制人员,还是与事业单位建立人事关系的工作人员,能否包括“白员”,即没有正式编制但实际从事部分公务,在事业单位工作,且与事业单位建立了实质劳动关系的人员?

      之所以要讨论这个,是因为事业单位工作人员的组成比较复杂,既有事业编制工作人员,也存在没有编制的聘用岗位工作人员,还有建立劳动关系的合同工、退休后返聘的人员等,尤其是公办医院和高校,存在着大量非在编人员。再比如乡镇政府所属某个事业单位的负责人,很多就是所谓的“镇办人员”,这类人员没有正式的行政或者事业编制,但是担任着乡镇某个站所的职务,实际承担着与公职人员几乎相同的工作,并且由乡镇财政发放工资福利。这类人员的身份究竟如何准确定位,违纪后应当如何适用法规来处理,是我们常常困惑的问题。

    《行政机关公务员处分条例》的适用对象比较明确,就是行政机关公务员,公务员的范围在《公务员法》当中有着明确的规定,即“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。而无论是《事业单位人事管理条例》还是《规定》等似乎都未对“事业单位工作人员”这个重要概念进行必要的解释。

    通常的理解上,说某单位工作人员,基本上所有在这个单位工作的人员(无论是临时的还是长期的)都应当包括在内。但法律毕竟是严谨的,我们只能现有法规的字里行间里推定事业单位工作人员似乎是指与事业单位建立人事关系,具有岗位等级,并由事业单位发放工资福利的工作人员。如果从这个意义上讲,通过劳动合同等方式在事业单位工作的人员,可以通过劳动合同来管理和规范此类人员的行为,而不适用《规定》给予处分。

   那么,什么是“人事关系”?“人事关系”概念应当是计划经济时代的产物,在高度集中的管理体制下,用人单位对于工作人员调配使用管理的关系就是“人事关系”,工作人员与单位之间是带有人身依附性质的工作关系。这种关系在本质上是一种内部行政关系,单位对作为行政相对人的工作人员有权力实施具体的调配使用管理活动,例如录用、考核、奖惩等,具有着浓厚的行政关系色彩。随着社会的发展和行政体制改革的深入,事业单位改革也不断向前推进,《事业单位人事管理条例》以法律形式明确事业单位推行聘任制、订立聘用合同等。事业单位的人事管理制度也发生了深刻的变化,从原来单一的内部行政管理转变为行政和法律双重调节,原有的人事关系已经无法涵盖所有的用人方式。这可能也是始终没有明确事业单位工作人员范围的主要原因。

    2017年7月19日施行的《聘任制公务员管理规定(试行)》具有明显的双重调节的特征:

    一方面,对聘任制公务员的管理引入了市场机制,实施合同管理,在聘任关系确定过程中,机关与应聘人员的地位是平等的。签订聘任合同以后,虽然机关与聘任制公务员已经是行政隶属关系,但双方仍然可以通过协商一致,变更或者解除聘任合同。

    另一方面,规范了聘任制公务员的日常管理,并明确“聘任制公务员必须遵守公务员法等相关法律法规规定和聘任合同约定的纪律要求。聘任制公务员在履行职责中有弄虚作假、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违纪违法行为的,依照有关规定给予批评教育、组织处理或者纪律处分”。

    事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,是我国社会主义现代化建设的重要力量,承担了为社会提供必须的基本公共产品和服务的职能,属于公共部门的范围。事业单位对其工作人员的管理活动和行为规范,应当属于公法范围??梢宰魑握盏牟糠止衅笠抵肮?。虽然《企业职工奖惩条例》已经在2008年1月被废止,并以劳动法、劳动合同法取代,但仍有部分国企职工是可以给予政纪处分的。例如《金融违法行为处罚办法》第八条“金融机构虚假出资或者抽逃出资的,责令停业整顿,并处虚假出资金额或者抽逃出资金额百分之五以上百分之十以下的???;对该金融机构直接负责的高级管理人员给予开除的纪律处分,对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予记过直至开除的纪律处分”。

    个人认为,通过劳动合同、雇佣返聘等形式在事业单位工作的人员,虽然在用人方式和管理制度等方面与事业编制的工作人员有所不同,但在工作职责等方面并没有太大差别,他们从事提供社会基本公共产品和服务的工作,接受单位的管理调度,享受单位的福利待遇。从这一角度考虑,他们应当属于事业单位工作人员。

    从事业单位改革的大趋势来看,此类人员也应当属于事业单位工作人员的范围,可以依据或参照《规定》给予处分,否则《规定》应当改名为《事业编制工作人员处分暂行规定》更为合适。当然,这类关系还可以由劳动法律法规来调整、规范,这一点是没有疑问的。事业单位内部管理的手段比较多,除处分之外,还可以通过考核、解除合同或到期不续聘等方式对违法违纪的人员进行处理。(中共盐城市纪委案件审理室  孙浩)



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《事业单位工作人员处分暂行规定》适用对象问题浅议
信息来源:微信公号我们都是纪检人     2017-10-21  

    吴思的《血酬定律》中描述过一个特殊的群体——“白员”:“白是白丁或白干,非官身而做官事,不领工资而做官事,这就是白役,白员是白役和编制外官吏的统称”。用现代语言描述,就是行使国家公权力但没有正式编制的人员,与现在报道中常见的“临时工”有诸多相似之处。当然,这不是本文的探讨对象。

    本文想探讨的是《事业单位工作人员处分暂行规定》(以下简称《规定》)中所指的“事业单位工作人员”究竟包括哪些人员?是专指事业单位内有事业编制人员,还是与事业单位建立人事关系的工作人员,能否包括“白员”,即没有正式编制但实际从事部分公务,在事业单位工作,且与事业单位建立了实质劳动关系的人员?

      之所以要讨论这个,是因为事业单位工作人员的组成比较复杂,既有事业编制工作人员,也存在没有编制的聘用岗位工作人员,还有建立劳动关系的合同工、退休后返聘的人员等,尤其是公办医院和高校,存在着大量非在编人员。再比如乡镇政府所属某个事业单位的负责人,很多就是所谓的“镇办人员”,这类人员没有正式的行政或者事业编制,但是担任着乡镇某个站所的职务,实际承担着与公职人员几乎相同的工作,并且由乡镇财政发放工资福利。这类人员的身份究竟如何准确定位,违纪后应当如何适用法规来处理,是我们常常困惑的问题。

    《行政机关公务员处分条例》的适用对象比较明确,就是行政机关公务员,公务员的范围在《公务员法》当中有着明确的规定,即“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。而无论是《事业单位人事管理条例》还是《规定》等似乎都未对“事业单位工作人员”这个重要概念进行必要的解释。

    通常的理解上,说某单位工作人员,基本上所有在这个单位工作的人员(无论是临时的还是长期的)都应当包括在内。但法律毕竟是严谨的,我们只能现有法规的字里行间里推定事业单位工作人员似乎是指与事业单位建立人事关系,具有岗位等级,并由事业单位发放工资福利的工作人员。如果从这个意义上讲,通过劳动合同等方式在事业单位工作的人员,可以通过劳动合同来管理和规范此类人员的行为,而不适用《规定》给予处分。

   那么,什么是“人事关系”?“人事关系”概念应当是计划经济时代的产物,在高度集中的管理体制下,用人单位对于工作人员调配使用管理的关系就是“人事关系”,工作人员与单位之间是带有人身依附性质的工作关系。这种关系在本质上是一种内部行政关系,单位对作为行政相对人的工作人员有权力实施具体的调配使用管理活动,例如录用、考核、奖惩等,具有着浓厚的行政关系色彩。随着社会的发展和行政体制改革的深入,事业单位改革也不断向前推进,《事业单位人事管理条例》以法律形式明确事业单位推行聘任制、订立聘用合同等。事业单位的人事管理制度也发生了深刻的变化,从原来单一的内部行政管理转变为行政和法律双重调节,原有的人事关系已经无法涵盖所有的用人方式。这可能也是始终没有明确事业单位工作人员范围的主要原因。

    2017年7月19日施行的《聘任制公务员管理规定(试行)》具有明显的双重调节的特征:

    一方面,对聘任制公务员的管理引入了市场机制,实施合同管理,在聘任关系确定过程中,机关与应聘人员的地位是平等的。签订聘任合同以后,虽然机关与聘任制公务员已经是行政隶属关系,但双方仍然可以通过协商一致,变更或者解除聘任合同。

    另一方面,规范了聘任制公务员的日常管理,并明确“聘任制公务员必须遵守公务员法等相关法律法规规定和聘任合同约定的纪律要求。聘任制公务员在履行职责中有弄虚作假、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违纪违法行为的,依照有关规定给予批评教育、组织处理或者纪律处分”。

    事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,是我国社会主义现代化建设的重要力量,承担了为社会提供必须的基本公共产品和服务的职能,属于公共部门的范围。事业单位对其工作人员的管理活动和行为规范,应当属于公法范围??梢宰魑握盏牟糠止衅笠抵肮?。虽然《企业职工奖惩条例》已经在2008年1月被废止,并以劳动法、劳动合同法取代,但仍有部分国企职工是可以给予政纪处分的。例如《金融违法行为处罚办法》第八条“金融机构虚假出资或者抽逃出资的,责令停业整顿,并处虚假出资金额或者抽逃出资金额百分之五以上百分之十以下的???;对该金融机构直接负责的高级管理人员给予开除的纪律处分,对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予记过直至开除的纪律处分”。

    个人认为,通过劳动合同、雇佣返聘等形式在事业单位工作的人员,虽然在用人方式和管理制度等方面与事业编制的工作人员有所不同,但在工作职责等方面并没有太大差别,他们从事提供社会基本公共产品和服务的工作,接受单位的管理调度,享受单位的福利待遇。从这一角度考虑,他们应当属于事业单位工作人员。

    从事业单位改革的大趋势来看,此类人员也应当属于事业单位工作人员的范围,可以依据或参照《规定》给予处分,否则《规定》应当改名为《事业编制工作人员处分暂行规定》更为合适。当然,这类关系还可以由劳动法律法规来调整、规范,这一点是没有疑问的。事业单位内部管理的手段比较多,除处分之外,还可以通过考核、解除合同或到期不续聘等方式对违法违纪的人员进行处理。(中共盐城市纪委案件审理室  孙浩)